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论课程政策的定义、本质与载体
摘要:课程政策研究是一个新的研究领域,这一研究的展开需要解决一些诸如概念、本质及表征等基础性问题。课程政策的基本涵义是国家教育行政主管部门在一定社会秩序和教育范围内,为了调整课程权力的不同需要,调控课程运行的目标和方式而制定的行动纲领和准则,其本质是解决“由谁来决定我们的课程”或课程权力的分配问题,其载体是课程计划、课程标准和教科书。
关键词:课程政策 课程权力 政策载体
课程政策研究是一个新的研究领域,不仅有着极其重要的理论意义与实践价值,而且也有其独特的方法论基础。它的展开需要解决一些诸如概念、本质及表征等基础性问题。因此,对课程政策进行研究实际上内含着三件事:一是理清其定义,这是避免引起歧义及不必要争论所必须做的工作;二是揭示其本质,它通常是研究展开的出发点和关键所在;三是抓住其发挥作用的载体,它是研究的具体而有形的对象,通过它可以更好地理解抽象的概念。
一、课程政策定义
在人们通常的观念中,政策是指政府用以规范、引导和协调有关团体和个人行动的准则或指南。然而,这种共识下包含了各种不同的解释和引申涵义。“一般的文献总是表面化地把它定义为规划、社会目标。方案、政府决策。计划、项目,甚至法规、法案等具体文件化的范本。……实际上,政策具有不同的深层形态:首先,它是一种政治行为,政策是政府意志的体现。它表征:政府想干什么,怎么干,不想干什么,为什么不想干。政策还是一种过程概念,这种过程性表现在政策是政府为达到某一既定目标而采取的一系列可操作性的活动。因而它是动态的并与历史的过去和未来有关。政策还可视为是一种权威性的社会价值分配方案,对某一具体政策而言,这种价值分配将在与政策相关的目标群体范围内进行。……政策又是有关集体成员之间的一种默契,它要求所有成员,在给定的环境下能把握其他成员的行为准则。”从政策推演到课程政策,很显然,课程政策除了具备上述政策的基本内涵以外,还有其特殊的本质及特定的内容,需要在广泛吸取前人研究成果的基础上进行深人的阐释。
然而,给课程政策下一个简明扼要的定义并不是一件容易的事:一是国内专门的研究论文或著作在笔者所及范围内还未曾发现(甚至翻遍国内学者编著的各类教育词典,也没有找到“课程政策”的专门词条),即便是相关的论述也不多见,国外的研究也只有一些零散的材料;二是过于宽泛,把课程政策混同于一般的政策;三是有其名而无其实,打着课程政策的招牌,论述的又是另外一码事,甚或是把课程政策作为一个新鲜术语来重复那些人们已经熟悉的!日知识,而这些“研究成果”对课程政策研究领域本身的发展几乎没有什么新的贡献。就在这些有限的表述中,仍有不同的理解。代表性的观点有:
(1)“词典中对政策所下的定义是'一种稳定的、连续的计划或行动的指南'。由此推论,简言之,课程政策就是一种有关课程问题的稳定的、连续的计划或行动的指南。”
(2)“课程政策通常是有关应当教什么以及作为课程开发指南的一个书面陈述。它建立基本原则、限度以及在特定的管辖范围内规定教育机构课程大纲的标准。它必须经由一个民主的过程来决定,在其合法化之前,必须首先考虑所有有关团体的愿望。”
(3)“课程政策,是教育行政当局针对目前社会需求。学生愿望及未来发展的趋势,依据国家教育宗旨与法令规章,确定课程计划,规划教学内容,调整课程结构,经由法定程序公布实施,成为行政部门或教育机构执行的准则。课程政策的制定旨在满足社会需求,解决课程问题和达成课程目标。所以,课程政策系推行课程工作的指针,亦为达成课程宗旨的策略。”
(4)“作为一种有关对抗性价值观的权威性的分配,课程政策所强调的问题涉及到毕业要求,必修课程以及某一领域知识的大概框架。同时,课程政策也强调什么团体以及在何种程度上应当影响课程的问题。把一种目标提升到另一个目标之上的决定的命令是课程政策的一个例子。”
(5)“有两大类型的政策对学校课程施加影响。一类政策规定了课程设置所要遵循的程序,包括粗略的和详细的程序,这类政策通常要说明由谁参与并规定参与者的权限,这可认为是制定政策的政策。另一类政策是课程政策制定过程的产物,可视为课程政策本身。这种政策规定课程的性质,常常要规定必须教的、应该教的和可以教的内容。两类政策都要受到重大的国际变革的影响,实际上,甚至在各个国家的内部,一个很短的时期内也可能产生明显的波动。区分制定课程政策的政策和课程政策本身,有助于人们去对付现有的课程问题。”
(6)“课程政策的体现范围很宽,包括从不明确的劝告和一般性指导到通过政府立法作为正式政策确定的官方指令,从具体规定每个学生要获得的能力的科目表到学生在一定程度上可自由选择的科目表。”
(7)“我们可以把课程政策定义为从法律、法规的角度确定的有关学校中应当传授什么的正式内容。因此,课程政策的研究在于揭示官方的行为是如何决定的,这些行为对学校及教师的要求是什么,它们是怎样影响传授给特定学生的教学内容的。这些研究可以检查,例如,课程要求是如何被政府确定的,这些要求是怎样转换成地方学区及学校层面的政策的,以及政策如何在不同层次上影响组织及把学术内容传授给学校中不同类型的学生的。”
总体来看,因政策观点的差异,学者们对课程政策有着不同的表述。应该说,上述这些观点均描绘了课程政策的部分特征,概括起来主要有:第一,课程政策是一种行动的准则,即是说,它不是一种很具体的解决特定问题的方法,而是一种行动纲领或路线,它要解决的是较重大的并带有普遍性的问题。第二,课程政策具有明显的针对性,它是为课程目标服务的,没有目标就无所谓课程政策,当然只有目标没有政策,目标也无从实现。第三,课程政策的基本思想及其变革主要通过一系列课程计划、学科课程标准、教学用书等的变革来体现;第四,课程政策从制定到颁布再到实施都要依照一定的程序。第五,课程政策的基本性质及主要内容有:(1)课程政策往往是政治体系或政府的决策,而非个人或私人团体的决策;(2)课程政策以政治、教育体系的力量和教育组织为后盾,由教育体系负责贯彻,有教育权威作保障;(3)课程政策的根本在于课程权力(课程政策制定权、课程决策权、课程编制开发权、课程专业自主权和课程实施权等)的分配方式,而课程权力的分配方式、内容的变化又会引起利益分配的变化。(4)课程政策包含着课程目标、目的和具体策略设计,用以解决课程体系所面临的政策问题和矛盾。(5)课程政策标志着课程体系的一种价值选择,课程体系试图通过政策制定和政策执行来实现一定的价值目标。(6)课程政策意味着对某种利益(国家利益、地方利益及个人利益等)的正式承认。课程体系力图通过自己的决策来促使这些利益能够实现或维持。(7)课程政策不仅包括体现在法律和法规中的课程政策制定者的意图,而且也包括根据哪些意图所采取的各种行动。课程政策不仅是权威性的法令,而且也是对易于检验的方法和结果的不确定的预见。课程政策不是官方行为的单独决定,它们与其他影响一道发生作用。课程政策不仅仅是作为取得某一易变的结果的工具,它也作为调动各种政治利益的强有力的象征,以及作为法律权威的观点。上面的表述和分析表明,课程政策的定义实际上有现象形态与本体形态两种解释方式。把课程政策解释为“行动准则”、“决定”。“方案、规划和项目”、“决议”、“策略”。“规范”或“产品与结果”等,都是解释了课程政策的现象形态;而从这些现象形态中可以抽象出一个根本的意义,即课程政策从根本上来说是课程权力和利益的分配,通过它们的分配来调整课程领域中的各种关系,从而实现课程目标。这是对课程政策的本体形态的解释。
根据上述分析,我们可以把课程政策定义为国家教育行政主管部门在一定社会秩序和教育范围内,为了调整课程权力的不同需要、调控课程运行的目标和方式而制定的行动纲领和准则。它的着重点在于解决“由谁来决定我们的课程”或日课程权力的分配问题。它的构成要素主要有三个:第一,课程政策目标。它是课程政策三大要素中最重要的要素,反映政策的方向、目的和所要解决的课程问题,回答课程政策“为什么”而制定执行的问题。第二,课程政策载体(手段和工具)。这是三大要素中的主体,具有保证实现课程目标的作用。第三,课程政策主体。它是指课程政策的制定者和政策的执行者。
二、课程政策本质
关于政策的本质,人们一般认为它指的是最能体现政策内涵的根本属性,已有的研究对它的表述是政策在本质上是有关权力分配以及由权力分配而带来的利益分配。那么,课程政策的本质是什么?对于这一问题需要从学理的层面上加以探讨,这是剖析课程政策的基础和前提。从学理上确认课程政策的本质,不仅有助于消除人们对课程改革的种种认识误区,而且在实践中对于加强课程改革的可控制、有序性,提高课程改革的自觉性和主动性,具有重要的指导意义。然而,从所掌握的材料来看,对于课程政策本质问题有不同的看法,有不少学者认为课程政策在本质上是一种有关教什么的理性行政决策的结果,但是,这一看法是有所欠缺的,因为课程政策从来就不是有关教什么的理性行政决策的单纯结果,而更主要的是权力、价值和利益竞争并伴随着各种“讨价还价”的产物,其中还涉及某些特殊价值的体现,以及它们所纠结的历史、教育及社会情境条件。课程选择的过程是统治阶级意识形态影响课程的过程,其间往往需要权力的支撑,并伴随着价值冲突、各种意识形态的对立和矛盾。也有不少学者认为由于“学校的核心问题是教什么的问题”,①“教什么”的问题即是课程内容的决定问题,而课程决定主要与权力的动用和分配有关。这是因为“决定课程内容的过程是冲突的过程,最终达成一定的妥协、调整和各种稳定程度的平衡。这些蕴含着'权力'的概念。”因此,由谁来决定“教什么”的问题,也就是课程决定权问题,才是课程政策的本质所在。换言之,课程政策虽然有着诸多的内容,但在本质上也不过是决定谁可以拥有课程权力,拥有多少课程权力的规定而已,而且,课程政策制定、颁布、执行、修订的过程就是一个课程权力的分配、再分配或重新分配的过程。为了进一步说明这一问题,需要分析一下究竟是什么力量使得某些知识最终成为了课程,而另外一些知识未能进入课程的视野。已有的研究结果表明,课程并非理所当然的现象,也不是知识发展的内部自然和必然的产物。相反,它关乎知识的组织、知识/学术的社会操控功能等。一方面,“一个社会怎样选择、分类、分配、传递和评价它认为是公众的教育知识,既反映着这个社会的权力分配情况,也反映着这个社会权力控制的一些原则”。“另一方面,知识的追求和传播无论怎样都不是脱离社会的,都是受着社会明显的或者是隐蔽的权力关系制约的。社会控制着知识的产生和传播,控制着生产知识的知识分子和传播知识的学校教师。”因此,笔者认为,与政策的本质是权力及其由此带来的利益一样,课程政策的本质就是课程权力和由课程权力的变化而造成的利益的变化,课程政策的每一次改革必然体现在课程权力的分配、再分配或重新分配上。那么,课程权力又是什么呢?简单地说,课程权力具有权力的一些共同的基本特征,它是根据一定的目的来影响课程行为的能力,也是一种权威性力量,依靠这种力量可以在课程方面造成某种特定的结果。它主要包括课程政策制定中的参与权、课程编制开发权、课程决策权、课程专业自主权以及课程实施权等等。不同的权力主体具有不尽相同的内容以及不同的恻重点。它具体体现在课程计划、课程标准以及教科书的制定、决定和使用之中,也体现在课程内容的选择优化过程当中。
大体上看,世界范围内可分为三种课程决策的类型:一种是行政型(administrationmodel),采用自上而下模式(top-downline-stallmodel),由中央教育行政部门决定或修订课程,变动性较小,在课程权力上,集中在中央,包括概括性的指导方针,通过政府立法作为国家政策而制定的正式文件,每个学生要获得的具体规定能力等。如法国自拿破仑统治时期开始,一向主要由中央政府以指令性文件规定全国统一的基础教育课程,以迄于今。俄国早在1917年十月之前,就参照法国先例,实施集中统一的国家课程;第二种是草根型(grwemedel),采用由下而上方式,由各地教师团体或地方教育机关决定或改变课程,其变动性较大,在课程权力上,地方拥有较大的自主权,并没有统一的课程标准。美国一向实行地方分权的行政管理体制,州自为政,在同一州范围内,不同社区的课程设置也有一定区别;第三种是示范型(demonstrationmodel),既依循中央教育行政部门之要求,即国家对教育事业的预期目标,又能广采专家、学者、教师。家长等之意见,并将课程研究成果,先做示范性的试用及修订,通过充分的实验研究,然后普遍实施。在课程权力上,学校拥有较大的自主权。英国政府一向对学校课程不加干涉,基本上由学校自主决定课程。下表是不同课程决策类型下课程决策主体(国家、地方、学校、教师、家长及学生)权限基本情况以表格的形式作出的介绍:
上述三种课程权力分配类型是在不同的历史文化背景下形成的,彰显了不同的课程文化观,不能随意地判断谁优谁劣,客观地讲,有优缺点。随着时代的发展,在当前的情况下,这三种课程决策类型所体现的课程决策权在一国不同层次及不同课程相关人员之间有表现各有侧重点的特点,并渐趋“共有”。
三、课程政策载体
课程政策是抽象的概念,但它却有具体的、制度化了的特定载体。这些载体虽然涉及面很广,但主要是指课程计划(教学计划)、课程标准(教学大纲)以及教科书,它们是承载课程政策信息的有形文件,换言之,课程政策的主要精神和实施手段是通过它们来得以传达和实现的。很显然,分析课程政策载体是研究课程政策及课程权力分配状况的一个必不可少的组成部分,也是最直接和显而易见的方式。这是因为,政府课程权力的运用主要体现在对课程计划、教学大纲及教科书的控制上,它同时在很大程度上也决定着地方、学校以及与课程实践者的课程权力的发挥。从事实出发,差不多每一个国家的课程政策的变化与发展都是通过变更这些载体来实现的;反过来说,考察这些载体的变更可以了解和掌握一国课程政策变化与发展的历程及其原因。为了便于清楚地说明问题,这里有必要对这些主要载体的界定稍作说明。
课程计划即通常人们所说的教学计划,是课程总体规划。它依据一定的培养目标选择课程内容,确定学科门类及活动,确定教学时数,编排学年及学期顺序,形成合理的课程体系。课程标准即教学大纲,是单科课程的总体设计,它从整体上规定某门课程的性质及其在课程体系中的地位,规范性确定学科教学目标、内容范围、顺序,是教师教学工作的指南,编写教科书和测评教学质量的依据。教科书是依据课程标准和学生的接受能力编写的教学用书,它是教程和学程的共同依据,必须体现教法与学法的一致性,它的广度和深度必须体现为课程标准与学生的可接受性的一致性。
在课程政策中,尤其是在中央集权型的课程政策中,课程计划、课程标准以及教科书由中央权威部门组织制定和颁布,它们是控制课程的强有力的手段。课程计划通常是国家教育行政部门根据一定的教育目的和培养目标制定的各级各类学校教学和教育工作的指导性文件,它决定着课程的结构与方向。课程标准或“教学大纲可以使教育当局增强信心,使他们看到知识体系可以由不同的教师连贯地传授给一定数量的学生,控制教学大纲可以看作控制课程的一种方式,并依靠教学大纲作为形成课程的手段。”我国基础教育的课程标准一直是由国家教育行政部门制定的,是规范课程的权威性的指导文件。它非常强调统一性,同时它常常是学生应当达到的较高标准而不是基础标准。但当代课程标准,特别是课程目标正发生着深刻变革,一味强调课程标准的统一性和权威性,对调动学校、教师的教育改革创造精神是不利的。因此,“在那些教育分权化的国家里,教学大纲几乎专由在课堂中教课的教师们编制和使用。”
在教科书的采用或认可上,世界各国主要有三大类五种形式:一是国定制教科书,即由国家教育行政部门按照课程标准或教学大纲统一组织编辑的教科书,适用于全国各地学校。各地和个人不得自行编辑出版。前苏联、印度以及我国等全部实行教材国定制;韩国、瑞士、新西兰等国对部分基本学科教材实施国定制。二是审定制教科书,即由民间编辑、经中央或地方教育行政部门根据所颁课程标准(或教学大纲)审查合格供学校选用的教科书。采用这种制度以日本为代表。它又分为认定制和选定制,前者指民间编辑出版的教材经中央或地方教育行政部门审定或认可,由学校选取作教科书使用。法国、加拿大、奥地利等国较为典型,新西兰等国对部分学科教材实行认定制;后者指由中央或地方教育行政部门在各门学科里选定若干种民间编辑的教材作为教科书,供学校采用。荷兰、美国得克萨斯等27个州基本上实行此制。三是自由制教科书,即由民间自行编辑出版发行供各学校自由选用的教科书。无须教育行政部门审查或认可。采用这种制度以英国为代表,澳大利亚、丹麦也基本实行此制。上述的分类是相对的和粗线条的,实际上,许多国家对教材的管理是采取混合体制,以便针对不同的学科教材及教材类型而实行有效的控制,如美国有10个州教材选定制与自由制并行;韩国是教材国家制与审定制并举。但一国无论采取哪一种类型,都表明该国对课程权力分配的基本理念。已有的研究表明,在当代的课程改革中,改革的思想观念往往要求与之适合的教科书。编写教科书的改革是课程改革的一个重要方面,为实现统一的教学目标可以有多种教学用书。毕竟,统编教材对教学双方的教学主体性都会加大限制。当然,零散的标准也不利于达成培养目标的基本标准。

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