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从国际比较的观点看课程政策的变化趋势
──兼论我国课程改革的政策取向
一、课程政策的三种类型:中央集权型、地方分权型和学校自主决策型
1.央集权型的代表:法国的课程权力分配状况
法国主要由中央政府以指令性文件来规定全国统一的基础教育课程。具体表现在:
第一,法国有对全国教育进行全面直接领导的中央权力机构--教育部。它的权限极为广泛。它不仅有权提出教育法案、发布命令、确定教育经费,而且有权规定学校的教育方针和原则、制定教育大纲,甚至还有权规定教学方法、考试的内容和时间等等。法国还有一套组织严密、完全受教育部垂直领导和监督的地方教育行政机构,按照中央的命令负责本地区的各类教育事务。
第二,法国教育及课程体制的中央集权,不仅体现在对地方与学校处理重大事项的大政方针与基本原则的规限上,甚至还体现在对地方与学校处理一般事项的操作过程与具体方法的规限上。同样,课程和结构也是统一的。
进入20世纪80年代以来,法国在教育控制方面(包括课程控制方面)进行了分权和放权的一系列改革,但尚未彻底动摇法国教育及课程控制中的中央集权模式之根基。
2.地方分权型的代表:美国的课程权力分配状况
美国常被看成是地方分权制的最高典范。美国各个州的教育均独立自主,独立规定课程内容等方面的条例或方针,并制定实施、评价与修改教育与课程计划。具体来说:
第一,在课程政策问题上,美国主要是通过地区(主要是州)课程政策来影响学校及学生。此外,在州之下,还有"地方"教育行政机构,包括最基层的学区教育委员会和介于州与基层学区之间的中间学区委员会,而且,各州也把教育领导权限进一步下放给所辖各级地方当局,尤其是地方教育委员会。
第二,美国的教师通过教师联合会在相当大的范围内影响课程政策。美国教师联合会明确主张让教师参与课程政策的制定。地方学校和教师有权自订课程,有权自选和自编教材。
第三,美国的学生是美国课程政策的直接影响对策。这种影响包括两种:
1.学生干部可参与决策委员会决定课程等要求。
2.也可以其它形式对课程提出建议。
第四,美国的家长也有权参与课程的决定,他们往往通过"家长和教师国家议会"这样的组织来对课程政策的制定产生影响。
美国自60、70年代以来,在教育(包括课程)控制方面出现了一些"权力集中"的趋向,表现在由州以下的行政单位向州集中。
3.课程权力主要在学校的代表:英国的课程权力分配状况
英国长期没有全国性的课程和教学大纲,教师在历史上一直享有比任何其他国家的教师更大的自治权。教师的这种自治权主要体现在课程设置、教材和教学方法选用等方面。
20世纪60年代以后,英国教师对课程的控制日益受到挑战。许多课程决策权收回中央政府,削弱了教师及地方教育当局在课程决策方面的权限,只给地方教育当局留下一点提供指导的课程权力。
二、不同类型课程政策实施效果的三维比较:深度、广度和层次
课程政策的深度是指新的课程政策目标与现有价值观念和标准相背离的程度,亦即新目标与传统模式的一致或不一致程度。课程政策的广度是指实施某一政策可以引起的或多或少发生了重大变化的领域的数目。课程政策的层次是指课程改革的目标所在,是指向于整个教育系统的改革,还是指向于一部分学校或一所学校的改革,或者是仅指向于一所学校内的某个单位的改革。事实上,任何一项课程政策都是这三个维度的组合。从我国目前现状来看,在深度上,如果继续采取中央集权作为新的课程政策目标,那么,它与目前所倡导的价值观念和标准相背离的程度是比较高的,因此,它需要作出一定程度的调整,而采取学校自主决策则恰恰相反,它与目前所倡导的价值观念和标准是比较吻合的;在广度上,实施中央集权型课程政策差不多是过去课程的延续,因而不会造成许多领域的变化,如果全面实施学校自主决策型课程政策,则会带来相当多的领域的变化;在层次上,中央集权型课程政策是指向整个系统的,而学校自主决策型课程政策则是指向学校自身的。在这三个维度下,实施地方分权型课程政策,在深度、广度和层次上都是介于中央集权型与学校自主决策型课程政策之间。
从上表中可以看出,无论是中央集权型、地方分权型还是学校自主决策型课程政策在深度、广度和层次上各有优劣,因此,需要一种新的课程政策来集中前面三种类型的优点,即它在深度上可以比较低,在广度上可以很宽,层次则很低,这些低点又反过来为其实施奠定了基础,这种类型的课程政策可称之为"课程共有"型。
三、我国课程改革的政策取向:"渐进"、"共有"和"必要的张力"
要想改变我国课程权力分配的不合理状况并使各级各类课程权力分配呈现共有的状态,需要满足一些基本原则,这些基本原则体现在三个维度上:
第一,"渐进"取向。〖HTSS〗这一取向强调的是课程权力的渐进下放。现阶段我国课程政策的重点是分权,即削减中央教育行政部门的管理权力,加强地方和学校在课程管理中的作用。这里的"渐进"是指新的课程政策决定要根据过去的课程政策经验,经过各级组织及各类人员的互动而逐渐调适的过程,从而获得一致看法的课程政策活动。一国课程权力的集中与分散会随着该国教育发展的需要及时代的需求变化而变化,而且在绝大多数情况下,这种变化是渐进的而不是彻底的变革。课程共有理念下的课程权力分配的目的在于实施许多连续的变革,每一次变革本身相当适中,经过一段时间积累效果就带来了相当大的变革,并逐渐趋于理想的状态。
第二,"共有"取向。〖HTSS〗这一取向要求共同与共有的协调。这里的"共同"意含当事者共同具有某些价值、规范和目标;而"共有"则是以异质者为讨论前提,尽管在价值、规范、目标方面有所差异,但是正由于这些差异,才使相互间在课程权力分配过程中能够建立更加"共同拥有"的关系。因而,在实现课程权力共有关系中,由弱者(相对于中央与地方来说是单个的学校,相对于地方与学校来说是教师、学生、家长等个体或群体)结成的"共同"或'共同体"的抵抗力是不可缺少的。否则,"共有"理念就很可能成为隐蔽的压抑或支配关系的意识形态。因此,"共同"与"共有"的协调对课程权力的合理分配来说是非常必要的。
第三,"必要的张力"取向,即保持课程集权与分权的"必要的张力"。
在对立的课程权力分配理论中需要保持必要的张力,把集权与分权两种思路联系起来,而不应把两者割裂开来。一般而言,分权的好处在于:(1)有利于促进相关人员参与课程事务,从而清晰地表示自己的偏好;(2)有利于发挥地方政府官员的信息优势,为满足本地的偏好服务;(3)有利于促使地方政府重视相关人员的声音并尊重他们的偏好;(4)有利于制度创新,使之能更好地满足民众的要求;(5)给人们更多的选择。而集权的好处则在于:(1)有利于提供全国性共享物品和服务;(2)有利于将跨地区外部效应内部化;(3)有利于获得规模课程效应;(4)有利于实现宏观课程水准的稳定;(5)有利于课程权力的再分配。
集权型与分权型课程政策所表现出来的两极性,既相互对立,相互斗争,又相互联系、相互依存。在两者中,首先,不能只看到它们之间的冲突,还要看到它们之间的相互依存性和联系性。其次,要使对立的两种课程政策策略互补,而不应使两者绝对排斥。作为对立的两极课程政策,无疑具有对立、排斥的倾向,但同样不容忽视的是,在貌似对立的外观下,实则包含着互补的因素,这是两极之分的本性。第三,要在对立的课程政策之间保持微妙的平衡。这种平衡不是一种静态平衡,而是一种动态平衡,而且这种平衡也不是半斤八两式的平衡,而是要在不同的权重之间找到恰当的支点。第四,既然分权与集权各有利弊,我们就不应该试图建立一个完全分权的体制。事实上,我们在现实中既找不到一个将全部权力集中在中央政府手中的国家,也找不到一个将全部权力下放给地方政府的国家,抽象地争论"到底是分权好还是集权好"是徒劳无益的。争论点应该放在哪些权力应该由地方政府行使,哪些权力应该由中央政府行使,以及如何依据本国的传统和国情,在这两个极端之间寻找或调整更合适的立足点。
《教育发展研究》2002年5期

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